摘要：备受瞩目的美国”财政悬崖“问题在历经民主、共和两党近一年的争执后，以相互妥协与让步收场。究其本质，实为政府财政政策不融贯而致使收支不平衡。所谓”财政悬崖“其实属于财政政策危机。此事件不仅暴露了美国财政运行工程中的一些痼疾和隐患，而且彰显出对财税规范保障、法律程序和公众参与、宪政唯独下国家财政监督的急迫呼吁，这些对我国的财税法治建设也有相当重要的借鉴意义。

 

　　关键词：财政悬崖；财税法治；法律程序；公众参与；财政监督

 

 

　　美国”财政悬崖“这一名词由美联储主席本·伯南克（Ben Shalom Bernanke）于2012年2月7日在美国国会听证会上首次提出。这一问题被提出后，引起了美国国内各界以及国际上的高度关注。财政悬崖（Fiscal Cliff），主要是指美国大量的税收优惠政策和支出项目在2013年到期，其中多数是在2013年1月1日到期。这主要涉及到奥巴马政府启动的薪金税减免和失业救助计划”自小布什政府延续下来的税收减免计划等。如果美国国会和白宫当时未能达成新的协议，按照既有的法律安排，2013年联邦税率会明显提高“联邦税收会明显增加，居民个人”企业的税后可支配收入减少，联邦政府的支出也会下降。

 

　　前美联储主席格林斯潘（Alan Greenspan）曾警告称：“金融市场已是风雨飘摇，如果美国政府不能顺利解决财政悬崖问题，金融市场将遭到毁灭性打击。”中国财政部副部长朱光耀曾表示，若美国财政悬崖不能有效管控，可能会拖累中国经济1.2%的增长率。[1]从赤字角度看，财政悬崖意味着美国联邦政府赤字明显减少；从经济总需求的角度讲，居民个人和企业可支配收入减少可能导致居民个人消费和企业支出减少，政府支出则会较大幅度减少。受此预期的影响，美国企业正以金融危机以来最快的速度削减投资计划。据华尔街日报消息，全美四十个最大的公开上市企业中，有半数宣布在2012年底到2013年削减资本支出。[2]

 

　　“财政悬崖”并不是经济周期问题，因此不能从宏观经济政策上去寻找对策。它从本质上看是一个政治问题，只能通过政治谈判来加以化解。[3]最终，共和党和民主党达成了“共识”，这在很大程度上可以视为两党均不能承受“坠崖”的必然选择。尽管有“共识”，但是分歧仍然存在。削减政府开支计划没有立即启动，只是延期两个月。国防和非国防开支将各均摊1000多亿美元支出的减少。国防开支减少，势必导致相关利益集团更加活跃地开始游说活动。非国防开支削减最直接的冲击应表现在社保和医疗上，奥巴马政府力推的全民健康保障计划堪忧。之所以最后达成妥协，其过程如此艰难且漫长，美国民主“共和两党在财政预算上各持截然对立”分野迥异的观点是一个重要原因。

 

　　美国财政悬崖实际上是因为美国国债持续突破财务上限而引起的，可以视为美国债务危机（The US Debt Crisis）的“续集”。2011年美债危机时，美国国会参众两院中的共和党议员和奥巴马总统之间出现了严重的分歧。美国国会中的共和党议员反对增加税率，反对削减军费和削减部分福利；奥巴马总统主张提高税率，削减军费开支和保留大部分福利。2012年1月26日国会参议院投票通过了奥巴马总统提出的将联邦政府公共债务上限提高1.2万美元的要求。奥巴马总统签署《2011年预算控制法案》（The Budget Control Act of 2011）规定，如果没有达成新的协议，一系列的加税和预算削减将在2013年自动生效，即2013年联邦税率会明显提高、联邦税收会明显增加，居民个人、企业的税后可支配收入减少，联邦政府的支出也会下降。由此我们不难看出，财政悬崖实质上是高强度的财政紧缩，换言之，是一种慢性的甚至是隐性的财政不平衡问题。[4]

 

　　“财政悬崖”这一概念并非如望文生义者提出的那样是美国庞大债务问题不断累积未来可能使美国坠入悬崖，而是指如果美国现有法律未能在2012年底前修改，美国政府赤字曲线便会在图形中呈现急剧下降趋势，宛如一条“绝壁”，因此被称为财政悬崖。或许财政悬崖的到来确实能在未来十多年使美国债务问题得到极大缓解，然而缩减财政赤字本质就是实施紧缩的财政政策，在短期内将给美国经济带来剧烈阵痛。同时，财政悬崖问题与债务上限问题也不尽相同。债务上限问题是由于美国特殊的预算决策机制造成的，从过往历史来看，一旦赤字超过债务上限，债务授权问题将成为一个独立的进程。

 

　　2013年1月3日奥巴马签署了名为《2012年美国纳税人减税法案》（In 2012 the American Taxpayer Tax Cuts）的财政悬崖法案，这项法案将解决或者推迟大部分的财政悬崖。财政悬崖法案的大致内容为：在所得税方面，将已经持续十年的所得税优惠政策予以延长，受惠标准是年收入在40万美元以下的个人和年收入在45万美元以下的夫妻；超过这些标准以上的收入将承担39.6%的税率，高于目前的35%。前总统克林顿时期的逐项税务抵扣限制被延长，个人收入在25万美元、夫妻共同收入在30万美元以上部分的个人抵扣豁免将被取消；在遗产税方面，遗产税的最高税率将是40%，个人遗产的第一个500万美元、家族遗产的第一个1000万美元享受豁免，2012年这些遗产的最高税率是35%；在资本利得税和股息税方面，个人超过40万美元、家庭超过45万美元的资本利得收入和股息收入，其税率将从15%提高到20%；在可替代最低税方面，可替代最低税问题得到了永久性解决，税种将与通货膨胀率挂钩调整，从而防止接近3000万中等和中等偏上收入纳税人被这个平均为3000美元的税赋种类影响；在失业福利问题上，长期失业者的失业福利可以再延长一年；在Medicare健保项目保险报销问题上，Medicare健保项目对医生报销款的27%；削减被取消，这是1997年预算计算方式中的一个过时产物；在社会保险福利的收入税抵扣问题上，允许两年前开始的、将收入税税率降低2%的优惠措施到期，也就是说收入税税率将回到6.2%。[5]同时，全面削减开支，原定当周开始执行，包括国防和多个国内机构在内总额约1090亿美元的全面预算开支削减被延迟两个月，由此带来的240亿美元成本将分配在开支削减和通过修正传统个人退休账户转变为国税局退休账户规则获得的新收入两个方面。[6]此外，本项法案还包含了众多的其他税务调整，例如延长奥巴马总统要求的儿童税赋抵扣为期5年，获得收入所得税抵扣，至多2500美元的大学学费税务抵扣。商业企业新物业和设备投资的加速“奖励”折旧税务抵扣延长一年，研发成本的税务抵扣，包括风能发电在内的清洁能源税务抵扣等。[7]

 

　　应当认识到，白宫与国会虽能达成紧急协议避免美国堕入“财政悬崖”的深渊，但在税收和财政支出等事关两党“核心利益”领域的分歧在短期内仍难以解决。[8]因此，虽然在现有框架格局内，美国共和、民主两党通过努力已经几乎做到了极致，但阴影仍难言完全消弭，相对温和的紧缩仍然是极有可能出现的。

 

 

　　从本质上看，美国的“财政悬崖”其实是强度财政紧缩，其产生、发展及解决过程是一个财税法问题。

 

　　“财政悬崖”并非是一个新出现的问题，因为强度的财政紧缩在美国历史上早有出现。[9]而本次“财政悬崖”的发生及解决过程，因其规模大“涉众面广”出现节点特殊（美国“次贷危机”所引发的全球经济危机二次探底），以及府院双方僵持时间长（其间还经历奥巴马与罗姆尼的总统大位之争），而引起世界范围内的广泛关注。本质上看，“财政悬崖”是一个财税现象，其一旦出现可能给美国社会生活方方面面带来重大影响，从另一个侧面凸显了财税之于一国之国计民生的重要地位。因此，从财税法的角度审思这一问题的发生和解决，颇为必要。

 

　　美国现有的财政政策调整都只是在原有体系上的小修小补，要实行全面而整体的财政改革非常困难，但是不改革的缺陷或者说隐患是明显的。一是表现在对于企业投资和劳工积极性的打击，不利于稳定投资和增加就业。曾经有人预计美国2013年新增就业岗位可能因为财政悬崖问题而减少100多万，其中仅仅国防支出缩减就将减少50万到60万的就业岗位。二是面临的是货币赤字化风险的提高，这样很可能弱化全球经济对于美元的信心。

 

　　只有在宏观经济条件较好的情况下，经济在发展过程中才有改革的可能。好的发展趋向可以从“供给学派”的经济学家的理论中找到渊源。供给学派认为，减税对于总的供给的影响是很大的，降低税率实际上将通过提高工人努力程度来增加产量和收入，从而增加税收收入。[10]但是这样的场景未必能够在本次“财政悬崖”中出现。如果减税造成了债务越来越多，增加了财政负担，则只会更加恶化整体的经济环境。这样对彻底解决痼疾无益，仅是把问题爆发的时间推延。所有问题最终的解决还是会回归到财税的调节这一根本问题上来。

 

　　从统一财政收入支出的视角而言，只有统一考察收支，才能确保经济系统的健康、稳定运行。美国这次面临的财政悬崖危机深层的隐忧其实是财政收、支不平衡：之前的财政收入远远低于财政支出，导致政府负债严重；而一旦出现“财政悬崖”就大幅加税，大幅削减开支，又导致了收入远远高于支出，使得市场上的资本锐减，经济衰退。因此，在一国的经济运行过程中，必须将财政收入、财政支出结合起来统一考量。从财税法的视角看，也只有将这两者联系起来进行研究，才能全面地分析问题，才能从财税调节的动态维度来把握“财政悬崖”可能给我们带来的镜鉴。在这个意义上，如何保持有效且稳固的收支平衡状态，离不开健全的法律制度内核作为支撑。这一套法律制度包含了财政民生、税收民生、财政民主、公开透明、科学决策与民主决策等原理和制度因素。

 

　　财税的调节，突出表现为对经济运行的调节和对于收入分配的调节。前者通过财税的奖励和限制措施、干预和协调政策来影响国民经济的运行。后者则通过改变社会财富分配状况来影响不同经济主体的收支和发展。在市场经济的条件下，宏观调控主要靠政府的货币政策和财政政策，主要靠“三率”即利率、汇率和税率。应当说，在市场经济条件下，最灵活的调节手段是税率。[11]美国财政悬崖问题还给予我们一点启示，就是应尽可能减少有后遗症的财政决策。短期财政决策虽可以解决当下问题，但从中长期视角进行财政决策却至关重要。涉及到长期的、具有相当稳定性的决策问题，则不可避免地将我们的视域投向法律领域，也就是强调财税法制、财税法治在现代国家治理中的重要地位。