从宏观而言，财税法制突出要求财税法律规范在“量”与“质”两个维度的“上规模”与“上档次”，而财税法治则侧重强调依法理财、理财治国的理念和财政行为。从这两方面考察，美国在应对这次“财政悬崖”危机的过程中，比较好地体现了上述方面的要求。比如，财税法治、“理财治国”有着极为丰富的概念内涵，其中重要的举措之一在于强调立法机关对政府财政行为有效的法律控制。在本次危机的解决过程中，美国社会各界和国内民众对于尽速采取措施解决“财政悬崖”呼声极高。总体看，美国国内民众近年来逐步倾向于民主党所提倡的“大政府”理念，而以“不加税”、“不削减国防支出”等相对保守理念作为基本主张的共和党，并未得到更多普通民众的支持。即便如此，由共和党控制的众议院依然就相关财税事项与奥巴马总统进行了多轮博弈，并且还将之与“奥巴马最大的政绩工程”——医疗卫生法案（其实，该法案争辩焦点落脚于政府是否应该为此承担庞大的财政支出，由此，其本质上仍是财政问题）挂钩起来进行“讨价还价”。我国观察家惯于从“党派利益”的角度来观察这一轮的博弈，甚至由此生发出对民主政治的多维度反思，孰不知大洋彼岸的美国，其民主、法治的运作规范化水平，殊异于许多国家和地区早期的民主法治水平，因此，更应该从美国国会在财政事项中的决定权和核心地位出发来认识“财政悬崖”解决过程中多方角力不下以及“强硬国会”的现象。从公法学和政治学的一般理论来讲，立法机关是审慎、保守的，其“格外谨慎地”对待政府的财政支出行为正是国家权力架构与配置时必要的制度预设，虽然在一定程度上影响到“效率”，但诚可必要和实现正义价值。

 

　　由此对我国的财政权力配置现状进行反思，则不难发现不足之处仍然较多。虽然近年来正在不断改善，但客观上言之，各级人大机关虽逐渐摆脱“虚位”形象，但离现代法治国家、预算国家所要求的财政法定、财政民主之要求尚有一定距离。美国处理“财政悬崖”时国会的严格控制、审慎态度值得我国借鉴。党的十八大报告和第十二届全国人大明确提出深入推进财税体制改革，尤其强调要强化人大的预算权等财税权力配置，这对处于改革“攻坚阶段”和“深水区”的我国，是十分重要的，并成为新一轮改革的突破口和抓手。

 

　　就我国所处的特殊历史阶段而言，财政法治将在国计民生中发挥越来越重要的作用。这种作用具体表现在：

 

　　首先，在十八大胜利召开、党和国家重点强调社会主义法治的大背景下，财税法在“十二五”时期坚持以经济建设为中心、大力发展生产力、在各行各业进行现代化建设进程中是发挥积累、分配和监督的重要形式和手段。当前正在进行的包括收入分配制度改革在内的一系列财税体制改革，以及社会各界围绕这一系列改革展开的热烈探讨，都彰显了财税法厚重的历史担当。应当认识到，中国当前的财税体制虽然较之过去有较大进步，但不足之处仍很多，这些体制上的不足也使得系统性风险仍然存在。比如，当前的中央和地方政府间的财政分权中存在“事权下沉、财权上收”的问题，使得部分地方政府、尤其是经济落后地区的基层政府存在财力不足的现象，因而其通过地方政府融资平台等各种渠道绕开财政法律的监管，事实上变相举债。巨大的地方政府负债，隐藏着潜在的财政危机的风险，而由于财政体系在一国经济、政治、社会体系中的重要地位，财政危机往往会进一步发展为经济危机，导致整个经济系统的动摇、甚至崩溃；经济危机又常常进一步发展为严重的社会危机、政治危机，产生“积重难返”的后果。因此，如何防范潜在的地方政府债务危机是当前财税体制改革当中一个重要的着力点，无论是税制结构，还是财政分权体制，都应作出相应调试。

 

　　其次，财税法促使我国财政事务按照市场经济的客观规律运行，加强了经济调节与管理，促使宏观调控有力实施，有助于完成国家和社会改革、发展、稳定的预期计划以及全面建设小康社会的目标。一般而言，在财政领域，实际上年度计划执行的结果是收入数额和支出数额不可能完全相等，因此需要有针对性地把握收入大于支出，略有结余，这才是法治或者社会意义上的财政平衡。

 

　　最后，财税法在参与市场监督、规范市场秩序、发挥市场对于资源配置的基础性作用而创造良好的整体法治环境方面起到不可或缺的作用。法治中国作为几代人的梦想，在财政领域的实现尚待时日。尽管我国中央与地方之间的财权与税权、财力与税收收入归属的划分在实行分税制以来有了长足的进步与发展，但是其结构尚不稳定，未能明确其制度化的实践形式，亟待改进与完善。政府预算应当稳健且真实，公开与透明，实施成效管理，体现财政收支平衡的原则。尽管预算（案）不是法，但是有法律效力，我国《预算法》规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。这体现了预算的刚性约束。

 

　　可以看到，财税体制改革的重要性已成为我国社会的共识。十八大报告指出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。[12]美国“财政悬崖”给我们敲响了警钟，同时也是催人奋进的号角，要深入挖掘财税法制度中仍存在的不足，不断优化财政收支关系，系统性地将可能发生的财政危机扼杀在萌芽之初。

 

 

　　党的十八大报告提出要运用法治思维和法治方式，化解社会矛盾和社会问题，并强调法治已经成为治国理政的基本方式。美国“财政悬崖”的解决过程将“法治思维”体现得淋漓尽致，值得我们细加品味。前文从具体的财税法律制度着手，探究该事件能提供给我们的启示，后文则主要从程序、参与等相对更为宏观的财政法治要素切入，展开讨论。

 

　　美国朝野经过磋商达成了共识，这种解决问题的模式给中国带来了莫大的启示。中国虽然在每次立法或是其他重大决策（比如近年来的收入分配改革方案）出台前也不断“磋商”，但是这种形式上的磋商背后是利益集团的不规则博弈，博弈行为的高度非规则化导致“改革被利益集团绑架”这一往往为学者所诟病的问题出现。同为协商，为何差别如此之大？原因有二：一，是否在法律框架下，依照法定程序和遵循法律规则来协商；二，在法律框架、法定程序和法律规则等要素都具备的时候，参与协商的主体是否广泛。这两点恰恰是美国财政悬崖问题的解决带给中国的最大启示。

 

　　美国政治体制的优势在于其能够有效地将政治问题法律化。与美国相比，法国走得更远。奥朗德政府提出对富人适用75%的所得税税率，并由此引发富人的恐慌性移民。最终，这一备受争议的税率在2012年12月29日被法国最高司法机构否决。[13]由此看来，无独有偶，在财政法制相对健全的国家，法律往往是各种涉及财政问题的纠纷与争议的最终解决出口。这种解决方式相当程度上倚重但又不仅仅局限于司法。因为司法乃是专门执掌国家司法权力的国家机构按照其法定的职责与权限，严格遵循法定程序，以超然和中立的立场与态度，通过对于相关事实和证据的法律审查和逻辑审查，具体适用法律来处理和解决诉诸其面前的主体之间的法律权利义务纷争，所以，司法权力表现为一种因为具有较强的独立性而特别有力量的权利。“在民主的制度下，最高法院的职能，就是公正、忠实地解释宪法、法律的含义，使之符合立宪者或者国会立法者的意图，最高法院的职能就这么简单，除此之外，别无其它。我并不认为我们是社会变革的引领者，我们也不是历史车轮的推动者，我们的工作只是为前人的立法提供解释”。[14]

 

　　在财税法治领域，法律程序的重要性日渐凸显。甚至可以说，在财政法治的背景当中，合理的法律程序（也就是所谓的“正当程序”）具有多方面的超越实体财税法律规定及其具体法律结果的积极意义，在中国特色社会主义法律体系建成并且需要逐步深化完善的当下，这种意义尤为明显地体现在如下三个方面：

 

　　第一，合理的法律程序使得法治所追求的限制公权力和保障公民基本财产权利和自由的目标更加有保障。财税法是控权法也是护权法。这种对于涉及百姓生计的公共物品或者说资源的分配与利用需要强有力的、高效的制度安排。这种制度安排的重心恰好在于程序规则和制度的设计，达致“有恒产者有恒心”的理想境界。

 

　　第二，合理的财税法律程序可以产生、维持甚至强化优良法律的公信力，使其在需要提供“理由”的论辩中有更强的说服力。换言之，合理的财税法律程序是，而且也应当是法律适用的所有结论成立的基本前提。我们一直强调，法治的核心在于确立法律的至上权威与神圣性，然而，法治所需要的法律权威不是也不能是单纯的暴力或者强权来建立和维系的，而是来源于确信和承认的公正的权威。一如美国联邦最高法院露丝.巴德.金斯伯格大法官的名言：“众最终看到的，是列明裁判理由的判决意见。法官必须遵从，而且与立法者相区别的一项行为准则是：我们不能简单地说某个当事人应当获胜，我们所做的每一个判决，都要有充分的依据。”[15]

 

　　第三，在一国的财政领域，合理的法律程序不仅可以充分保障实体法律规定的现实实现，而且，通过合理的法律程序而获得程序正义的同时，也使得实体正义或者说实质正义能够最大限度地实现。谷口安平教授认为：“实现实体法内容的方法归根结底是由程序法所给预定的诉讼过程”，[16]在这个意义上，我们完全可以认为，合理的财政法律程序是，而且也应当是所有的财政法律制度建构的基础。

 

　　第四，美国“财政悬崖”危机全过程中一以贯之的是从制宪会议开始就不断生发的美国民间理性和公共精神。“美国的普通民众都明白国家的整体繁荣对于个人幸福的影响，这一看法很简单，却往往为人所不知。而且，他们习惯将国家繁荣看成自己努力的结果。所以，他们视公共财富为自己的财富，对他们来说，为国家福祉而工作并不仅出于义务或者自豪感，还出以一种我大胆称之为贪婪的心理。”[17]大量媒体、民众的呼吁与建言献策在最终缓解美国“财政悬崖”危机的过程中起到了极其关键的作用。这也和美国倡导对财政问题社会监管的理念分不开，传统的财政监管主要是行政监管和自身监管，往往缺乏足够的效率与透明度，但是财政活动涉及覆盖面很广，单纯依靠有限的行政力量难以承担一国的所有财政监督活动，财政监督的社会化也是财税法治建设的重要部分。

 

　　因此，我们可知合理的财税法律程序有利于一国优良的财政秩序的形成和稳固。这种形成和稳固的直接作用表现在：在涉及公共资源分配与利用的决策问题上，良好的财税法律程序有助于对于各种主张和选择的可能性进行合理过滤，找出最适当的判断和最佳的选择方案；通过充分的、民主的、平等的发言机会，疏导不满和矛盾，使得当事人的初始动机得以变形和中立化，避免采取激烈的手段来压抑对抗倾向；既排除财政决策者的恣意，又保留了相当的合理裁量余地，尽管很难出现皆大欢喜的结果，但是程序条件的满足可以使得决定更容易为反对者所接受，在这种意义上，也就减轻了决策者的责任风险，从而减轻了请示汇报、重申纠偏的成本负担。

 

 

　　之所以要从宪法精神的角度进行剖析，有两个方面的考虑：一是财税方面的分权及具体的制度安排开启了近代宪法的新篇章；二是财政危机作为财政运行的一种极端状态，它不仅考验着一国执政者的治理智慧，更为重要的是财政危机作为一国政府所必须面对的危急情势，同宪法有密切的关联。从这次美国“财政悬崖”问题的发生及解决过程看，财政权力分立的配置模式，一方面诱致美国政府与国会之间的对立，使其有陷入深度紧缩之虞；另一方面，财政分权、限权的制度构造，终究使得财政政策危机在法治框架内依循既定程序，通过磋商、妥协得以避免。从长远看，这种分立之财政权力配置模式，对于实现社会整体利益最大化、公民权益保护，究竟有利抑或是无益，值得研讨。

 

　　美国开启了以分权为基础的宪法模式，[18]并崇尚以分权为奠基的宪法精神。而宪法精神，实际上就是在分权的基础上进行限权的精神，是综合考虑各类主体的不同利益，使其充分行使各种权力或权利，以各得其所，并通过具有约束力的契约，来实现“定分止争”的精神。各种利益的对抗妥协解决，使得国家权力能够规范行使和公民权利得到有效保障。但是，如果各种利益长期不能达成妥协，不能形成共赢的最大化利益格局，利益团体之间的掣肘由谁来埋单？如何保障分权体制下财政制度的理性制定和有效运行，成为考验一国宪法的基石。[19]而在当下中国不存在分权的制度设计背景下，对于中国财政启示莫过于“法定”和“监督”两大问题。如果说，政策的制定是“法定”的彰显，那么制度的运行却是“监督”的表现，“法定”和“监督”构成了法律制定和执行的两端。前者涉及财税制度的出台，后者则侧重于法律制定、运行过程中的权利保障。

 

　　财政主要包括预算、税收和国债等公共经济问题。在预算方面，由于我国宪法是在特定背景下形成和发展的，其经济性和法律性特征相对较弱，因而对预算的规定十分匮乏。[20]而在税收方面，现在开征的各类税收，其立法主要采取了行政法规而非“法律”的形式，税收立法层级较低，在执法过程中有法不依的现象时有发生，因而税法的刚性明显不足。在国债方面，我国目前尚无专门的国债立法。国债法的尚付阙如直接导致在国债的发行规模、结构“利率”偿还等方面没有明确的法律可供援引与遵守，没有清晰的规定可供执行。因此，未来中国财税法律的相关改革势必“法定”先行。

 

　　如果说在分权制下，美国监督主要体现在不同的国家机构之间、不同党派之间利益的对抗和妥协，而在中国语境下，则主要表现为人民代表大会的监督和公民的监督。社会财富的权利或权力的占有和分配是分权的重要对象，对国家财政权和私人财产权作出具体的保护性规定，以有效地平衡和协调国家财政权和与公民财产权的冲突。公民的监督在财政体制中扮演着举足轻重的角色，而公民监督的表现形式则首推“知情权”。行使监督权的前提是公民真正享有充分的知情权，知情权不仅仅是信息权，更重要的是公民了解税款用途与征税行为的法律依据，知晓政府的支出行为和举债行为的前提和必要条件。在未来的制度设计中，如何保障公民的知情权就成为财税体制改革的重中之重。

 

 

　　美国此次“财政悬崖”危机暂时烟消云散，但是这次事件沸沸扬扬的剧场效应却给正在进行财税法治建设的中国上了一课。时下，中国正致力于税制结构调整，直接税收入的比重将稳步上升。实际上，在古典财政学说中，一国财政税制结构在很大程度上是服从一国经济社会文化条件自然演变的结果，政府所能做的是顺应规律，适时改革税制。美国并非是一个福利国家，但政府的福利支出也在逐步增加。近年来，中国大幅度增加养老、医疗、教育等民生支出，受到了民众的赞扬。但如何保证支出的可持续性问题也应运而生。量力而行、稳步推进，才能保证民众能够持续地同步享受经济社会发展的红利。这种保证在有着发达法治传统和肥沃法律文化土壤的美国，集中表现为民众对于法律的遵从，并以立法程序的规范性和广泛参与性来消解可能出现的社会矛盾与冲突。这些经验对于完善我国财税法体系有着较为强烈的现实意义。为此，尽早制定《中央与地方收支划分法》，建立适应公共财政框架下的国家预算制度，修订《预算法》和制定完善转移支付制度、财政投融资制度等，都需要逐步有序推行。同时，作为为国家发展、社会进步提供智力支撑的财税法学，在对其他国家财政问题做出敏锐判断与分析的同时，也要坚持自己的特色，对其他国家的研究最终落脚点还是服务于本国的财税法治建设。我国的财税法学需要有自己的理论特色、实践特色，要内化中国财税法学的文化特色和历史传统。