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《电力监管立法规划》发布步入第二个十年
发布时间：2014-04-01     来源： 《风能产业观察》
本文摘要：　　　　电力体制改革从2002年算起，已走过了整整10个年头。　　2012年年底，部分发电公司和国家电网都在举行电改10周年的庆祝活动。同时，
　　
　　电力体制改革从2002年算起，已走过了整整10个年头。
 
　　2012年年底，部分发电公司和国家电网都在举行电改10周年的庆祝活动。同时，专家们一整年都在探讨电改的成绩和缺陷，为可能的再次改革出谋划策。
 
　　改革的信息一再被释放出来，而经过10年改革的漫漫长路，电力行业的情况已今非昔比。一方面电力行业取得了非常大的成绩，另一方面也积累了许多矛盾，迫切需要调整以适应经济发展的前景。
 
　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，电力行业面临的形势已经与此前大不一样，需要重新调整电力体制改革的思路，保证电力行业可持续发展，保证电力企业的效率。
 
　　电力体制改革漫长而艰难
 
　　电力体制改革，都要从2002年的电改“5号文”说起。2002年国务院下发的《电力体制改革方案》，被称作电改“5号文”。
 
　　彼时的“5号文”，提出政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网五大任务。
 
　　以今天的标准对照“5号文”衡量，流行观点认为，改革成果并不突出，呈现出：政企分开不到位、厂网分开不彻底、主辅分离依然垄断、输配分开停滞、电网统购统销、调度不独立、直购电交易有限、监管不力等一系列问题，依然无解。
 
　　电监会总工程师孙耀唯在中国社科院主办的财经战略年会论坛上也表示，电改以来只有厂网分开执行得最好。主辅分离、输配分开、竞价上网等执行得并不好。
 
　　不过，2002年以来，从电力投资和满足经济发展所需电力而言，却是另一番景象。
 
　　国家电力公司在2002年前发、输、配、售垂直一体化运营，高度垄断的局面被打破。电网侧沿袭了自然垄断，但在发电侧已形成竞争性市场。
 
　　2002年全国装机3.57亿千瓦，而截至2011年底全国发电装机达到10.56亿千瓦，2012年预计超过11亿千瓦，年均新增发电装机容量7700万千瓦。
 
　　华电集团政法部主任陈宗法在一篇文章中总结说，2002年以来的发电装机年均新增容量，是2002年以前53年平均新增容量的11.6倍。
 
　　同时，我国先后成为世界第一的水电、风电、发电量大国，实现了全社会电力供需平衡，解决了电力缺口问题，电网建设也取得了进步。
 
　　所以说从不同的角度观察，对电改10年往往会得出不同甚至截然相反的结论。而电力行业本身也有着诸多怪现状。
 
　　在电力装机容量增长的同时，2008年以来，随着煤炭价格的上涨，电力企业连续亏损，陈宗法称高峰时期电力企业亏损超过900亿元，火电投资增幅持续下滑。
 
　　煤电矛盾还造成各地不时出现电荒，随着新能源电力的发展，一些新问题也被认为是电力体制改革不彻底所造成的，比如“弃风”、“弃光”、并网难等。
 
　　随着电煤市场化改革，煤炭市场逐步市场化运行，电力体制改革再次成为舆论焦点。
 
　　电力体制需要改革，不然即使在煤电关系中，也会随着煤炭价格的波动造成新一轮煤电冲突，改革成为共识。
 
　　但在怎么改的问题上，各方却有着多种意见。林伯强认为，电改“5号文”提出的改革，难以有效推进。他表示，有研究者一直在进行相关研究，探讨“换种思路”推进电力体制改革的可能性。
 
　　林伯强评价说，别看那么多细节，只看如今尚没有形成真正的电力市场，不能发挥电力价格的调节作用，就可以判断电改的成效如何了。
 
　　而大部分专家则认可电改“5号文”的思路，认为应该继续沿着市场化方向推动电力体制改革。国家发改委在关于电煤市场化改革答记者问时，称“下一步还要抓紧研究涉及面广、影响大的电价形成机制和电力体制改革、煤炭期货市场建设及铁路电煤运输市场化改革等重大问题，成熟以后适时推进，逐步从根本上理顺煤电关系”。
 
　　显然，电力体制改革也已经在下一步改革议程中。归纳起来，一种观点是要继续加快深化电力体制改革，实行输配分开、电网调度独立，建立独立、公开、受监管的“输配电价”制度。
 
　　还有一种观点认为，要立足国情，不照搬国外模式，反对以全面拆分和私有化为导向的改革，坚持“输配电一体化、电网调度一体化”，加强监管。
 
　　国务院政策研究室副司长范必发文呼吁说，有必要启动新一轮电力体制改革。能源研究会则就具体方案选择开列了诸多路径，以避免改革阻力，以增量改革逐步推动电力体制改革。
 
　　不过，就2013年电力体制改革的前景，目前仍没有定论。大用户直购电、发电成本监管等则已由电监会默默推动。
 
　　风能是电力体制改革之动力
 
　　气候组织大中华区人员吴昌华曾表示过，清洁能源发展对现有电力体制提出挑战。
 
　　吴昌华认为，清洁能源是非常关键的解决方案，气候组织一直看好清洁能源，因为这是世界的未来，必须发展的方向。
 
　　如今新能源的技术手段日新月异不断更新换代，如果政策的激励能够到位，能够有效地驱动技术不断地创新，同时有效带动资本投入到清洁能源的运用当中，把市场带动起来，那么到2030年全球的清洁能源实现55%的目标，将不再是一个梦想，而会变成现实。
 
　　但是在这个过程当中，我们面临的挑战和问题很多，首先是环境，如今面临的气候变化和环境，地球未来的可持续性受到严重的威胁，我们只有一个地球，所以必须采取行动。
 
　　清洁能源的技术一直在不断地发展过程当中，需要国际社会在一些政策方面，能够及时地提出一些有利的支持。
 
　　尤其是针对目前美国对中国企业“双反”的问题，无论是风能还是太阳能行业，新能源产业面临了很大的挑战，这种挑战今天已经是事实，但是我们必须坚信解决全球的未来问题，需要国际社会，尤其是政府、企业，一起携手解决这个问题。
 
　　清洁能源行业另一个需要面对的问题是资本投入，令人振奋的一点在于，即使在过去几年金融危机的状况之下，从全球资本的流动投入上可以看到，流向新能源的资本是快速增加的。在这个过程当中，如果有更有效的政府激励，且政策到位，企业创新的能力将会不断增强，相信清洁能源能够在本世纪中能够成为全球能源的主要的来源。
 
　　“弃风”和“弃水”一样，本质上不是一个利益集团与另一个利益集团的博弈，也不是一种技术路线和另一种技术路线的争拗，而是了一种体制到了不得不变革的时刻。也就是说，目前的“弃风”现象，应当成为我们改革的动力，推动电网消纳问题的解决。
 
　　风能发展依靠电力体制改革
 
　　国家能源局新能源和可再生能源司副司长史立山曾表示过，要解决目前风电行业发展的问题，需要在电力体制改革等方面做出努力。
 
　　“中国的电力行业总体上实现了厂网分开，但电力系统运行仍以计划为主，地方政府对发电企业的生产制定计划，输配售没有分开，电网企业与调度企业的一体化，很难做到公平公正”史立山表示，“电价应该能够反映供求关系，反映环境成本，调度原则也要透明。”
 
　　在谈到并网困难时，史立山表示，“规模化发展在并网运行方面遇到新的困难，既有技术原因也有管理问题，更重要的是经济性的问题，还需要很长时间的努力。”
 
　　近五年来中国风电的快速发展得益于《可再生能源法》提出的优惠电价政策和全社会分摊政策，也与电力系统已有的备用容量密切相关。但随着风电产业的发展，风能资源丰富地区的电力系统备用已经基本用完，这成为当地风电发展的一大制约。
 
　　中国政府目前对于风电产业的政策支持主要是在价格和风电建设方面，对电网和消费者尚没有要求。在制定发展目标、相关税收政策和强制性的消费配额政策方面还应进行完善。
 
　　在中国风电产业的发展思路上，在沿着“建设大基地、融入大电网”的思路推动规模化发展的同时，还将更加重视中东部地区分散式风电的开发，积极开展海上风电的试验示范。
 
　　“最近中国风电设备发生事故比较多，暴露了行业快速发展中的问题和行业管理的不足，很多问题现在是在重复的发生。”史立山对国产风电设备事故频发做出评论，同时表示将对风电企业发生的问题，例如重要部件的更换和各类事故，建立报告制度并定期公布，并逐步建立评价体系。
 
　　和其他业内人士一样，中国可再生能源学会理事，浙江运达风电股份有限公司副总经理兼总工程师叶杭冶认为，风电并网运行和消纳问题已经成为制约我国风电持续健康发展的重要因素。
 
　　他说，要解决风电并网和消纳问题，从技术角度来说并不是一件很难的事情。事实上，蒙西电网已经很好地证实了这一点，2012年3月、4月份，蒙西电网曾在两周的时间里，风电电量占比超过20％，达到欧洲先进水平。
 
　　叶杭冶反问，蒙西电网是独立于国家电网的，他们既然能够做到，国家电网为什么不可以？
 
　　为使中国风电行业能够健康发展，叶杭冶希望政府部门能够打破常规，改变游戏规则，从电力体制改革入手，理顺各方利益关系，从根本上解决风电并网和消纳的问题。
 
　　结语：
 
　　物竞天择，坏的游戏规则会让这种人类的天性转化为利益的割据，而好的游戏规则可以将之转化为发展的不竭动力。我们有好的游戏规则，无论是2002年颁布的电力体制改革5号文件，还是2006年颁布的可再生能源法，都为电力体制改革布下了清晰的顶层设计。可是，电力体制改革到今天有没有动力前行？用什么配套法律、法规来保障可再生能源法的执行？更多的时候，我们看到这些法则被束之高阁，而现实中每每被用到的法则，总让我们感受到与法律和市场的距离。这就需要风能行业与政府的共同努力。
 
　　这十年来，中国的电力发展创造了中国电力建设史上前所未有的速度，也是世界电力建设史上前所未有的速度，电力体制改革并没有拖国民经济发展的后腿，相反发展速度高于国民经济发展速度，保障了我国经济持续稳定快速发展，结束了长期困扰我国经济发展电力短缺的瓶颈制约。
 
　　“任何一个改革都不是理想化的，它都是随着历史的变迁在不断进行调整、完善的，改革是不断深化的过程。”亲身参与电改方案设计、被誉为电改重要推动者之一的张国宝如是说。（《风能产业观察》）
关键词：电力 监管 立法

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