中国的电力改革分两个阶段：第一阶段从计划经济条件下的电力工业走向市场经济和垄断一体化的电力体制，在这一阶段电力成本和电力价格都是上涨的；第二阶段，从市场经济和垄断一体化的电力体制转向竞争、引入竞争机制的改革，这一阶段电力改革的性质与发达国家的电力改革是相同的，这一阶段如果电力成本、电力价格已符合市场定价，那么电力成本和电力价格有可能是下降的。如果两阶段合并起来一气呵成，与发达国家比较有可能一个降价，一个涨价，中国的电力改革就会受到责难。

 

　　实际上在电力改革时宣称可以降低电价的国家，经过一二十年改革的实践，基本上都没有降低电价，相反电价有了显著的升高。在这些经过电力改革的国家中，只有澳大利亚宣称降低了电价，但在国际能源署（IEA）的统计资料中，只有1978年至2000年的电价资料，没有2000年以后的电价数字，1978年至2000年的数字也是波动的，1978、1980、1990、1995和2000年的工业电价分别为0.027、0.031、0.046、0.046和0.045美元/千瓦时，居民电价分别是0.039、0.043、0.072、0.079、0.063。其他电力改革的主要国家包括：美国、英国，其电价上涨情况（见附表2）。

 

 

　　电力改革近20年，如今电力改革不仅没有降低电价，相反电价甚至几倍上涨，那么所谓提高效率都表现在哪呢？电力改革的目的何在？某杂志记者在专访GO15的秘书长时，该秘书长说：“电价上涨的表象背后，其实有多种因素，比如说需要看市场设计是否合理。我还是以我熟悉的PJM（美国PJM电力公司）为例，电力改革后电价的确有上升，而且这一电价上涨的过程正好是电力工业放松管制的过程，如果没有考虑到燃料成本、拥堵成本和基础设施成本，单看电价上涨，似乎就是一个很严重的问题，但电价对燃料价格非常敏感，尤其在美国页岩气革命之前，所以不能把这两个分开来看，电价上涨的因素是多样的，不能因此否定放松管制的电力改革”。对于秘书长最后的结论，我同意前半句“电价上涨的因素是多样的”，不同意后半句，“不能因此否定放松管制的电力改革”。

 

　　现在我们再回到中国，在计划经济年代电力成本和电价由于政策、监管和规则的原因，电力成本和电价低于市场经济国家。1993年7月，中国在研究电力行业改革发展战略选择时，世界银行工业能源局局长理查德·斯登曾讲了一段话：“许多发展中国家以大大低于成本的价格出售电力。”他还说：“许多发展中国家的电价定得很低（实际上不仅仅是中国电价低、社会主义国家电价低，许多非社会主义发展中国家也学习社会主义国家办电模式，电价都偏低）。

 

　　统计1988年的电费，有63个发展中国家加权平均电费仅仅0.45美元/千瓦时，只相当于经合组织（OECD）国家平均电价的50%，这不是一个技术问题，发展中国家和发达国家同样是消耗能源生产电力，发达国家电力生产的技术水平高、效率高、消耗低，价格反而比发展中国家高，主要原因是发展中国家以大大低于成本的电价出售电力，据估计，发展中国家电力的平均边际成本为0.10美元/千瓦时或者更多。如果按边际成本定价，发展中国家的电价应当高于发达国家。用低于成本的价格销售电力，等于给电力消费者提供巨大的补贴，在发展中国家电价上的补贴相当于每年1000亿美元，这个数字恰好与电力工业发展目标所需的投资相等。目前，发展中国家要加快电力工业的发展，需要巨额投资，只要调整电价，使其达到经济合理的水平，我们深信，电力工业所需投资是可以解决的，不是用户有钱没有钱的问题，要用电就得按价格付费。所以，一定要明白，发展中国家的电价造成了很大的扭曲，这是在巨大补贴下实现的，价格扭曲使得电力需求市场也造成了很大扭曲。”这种低电价无论对发供电单位和用电单位都很少有刺激和激励的因素（节选自《中国电力部门改革战略选择国际研讨会资料汇编（上册）》之世界银行的电力发展政策）

 

　　这段话说得很清楚：首先，转型经济和发展中国家普遍存在电价低于成本的现象；其次，电价低电力工业发展就缺乏资金，就阻碍电力工业的发展；再次，低电价是靠政府大量补贴产生的，当政府补贴不起的时候，电力工业就要垮台；最后，低电价对于发、输、配、售、用都很少有正能量。

 

　　中国的低电价不改革，中国就不具备进行市场化改革的条件，可是我们在2000年前后讨论中国电力改革时认为，中国电力不仅要改革，而且还要求在3到5年内降低电价40%，这是不可能实现的。

 

 

　　世界银行局长报告里讲，发展中国家的电价普遍偏低，大概低了50%，但他没有说发展中国家的电价为什么偏低，都是哪些因素影响的？我想从中国计划经济时代电价偏低的原因作些分析。这个分析是从电力全成本的各项因素出发的。

 

　　一、人员费用：我国在计划经济年代，人员工资实行低工资，人员福利实行低福利，进入社会主义市场经济年代，人员工资、福利都要提高。

 

　　二、折旧：我国在计划经济年代折旧率是以各种设备的使用年限来定折旧率的，当时使用年限是按物质磨损来定的，所以折旧率很低，一般在2%到3%；进入社会主义市场经济年代，折旧率要考虑精神磨损，像火力发电小机组，使用年限仅一二十年就被“以大代小”所淘汰，所以要提高折旧率。

 

　　三、税收：我国在计划经济年代，发电厂和输配电企业的税种少、税率低，但从1994年起电力工业的增值税就提高到17%，而且规定电力基本建设中缴纳的增值税不作为进项税扣除，税负明显增加。据统计，2010年仅电力增值税约为2600亿元，相当每千瓦时销售电价中纳税7.5分钱，这笔税金是旱涝保收的，即使电力企业亏损照样要按营业收入纳税。

 

　　四、电价中加价收费：我国在计划经济年代，实行收支两条线，收入上缴国库，支出由中央财政拨付，那时电价中加价收费不多，只有教育附加和路灯收费；市场化改革后，电价中加价成风，中央政府可以加价，各级地方政府都有权加价，农村居民生活电价涨到每千瓦时几块钱，1995年颁布的《电力法》规定：“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是法律、行政法规另有规定的，按照规定执行。”《电力法》颁布后，又发了几个文件，总算把电价中加价风给制止住，但开了一个口子，就是中央政府发个红头文件就可以加价，而且这种加价用户听证会不得讨论。开始只保留了城市公用事业附加费，大中型水库移民后期扶持资金，后来又陆续增加了农网还贷资金、三峡工程建设基金、地方水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加，有的省还征收农村电网维护费等。