现在大家都认识到要从中国的实际出发来进行电力体制改革，不能照抄照搬别国的电力体制改革模式。中国电力工业与发达国家电力工业的最大差别是电价。世界银行早在1988年的统计显示，63个发展中国家的电费加权平均值仅为0.4美元/(kW/h)，只相当于经济合作组织国家平均电价的50%，发展中国家和传统的社会主义国家都以大大低于成本的价格出售电力。这就是说发达的市场经济国家实行市场定价，电价普遍比较高，而发展中国家是政府定价，电价定得比较低。所以发展中国家和传统社会主义国家在进行电力工业市场化改革的时候，首先要实行政企分开、公司化改组、商业化运营、法制化管理。公司化改组是以商业化运营为前提条件的，而商业化运营的成果靠公司化改组来保持，商业化运营最主要的依据是符合市场经济规律的电价，所以电价改革是电力体制改革的前提条件。电价不改革，一切电力体制改革无法进行;电价不改革，一切电力体制改革都不能成功。

 

 

    生活电价的比较

 

    OECD成员国2011年生活电价中最高的丹麦为0.409美元/(kW/h)，最低的韩国为0.089美元/(kW/h)，美国为0.118美元/(kW/h)，OECD国家加权平均电价为0.158美元/(kW/h)，我国是0.074美元/(kW/h)。欧美各国的生活电价都比我国高，丹麦为我国的5.5倍，美国是我国的1.6倍，OECD平均电价为我国的2.1倍，我国的生活电价严重偏低。但OECD成员国内部电价差异很大，丹麦的生活电价是韩国的4.6倍，所以中国与欧洲、美国个别国家比较是比较困难的。

 

    工业电价比较

 

    OECD成员国工业电价最高的意大利为0.279美元/(kW/h)，最低的韩国为0.058美元/(kW/h)，美国为0.070美元/(kW/h)，OECD国家加权平均电价为0.111美元/(kW/h)，我国是0.092美元/(kW/h)。OECD成员国多数国家比我国高，在32个国家中比我国低的有5个，即新西兰、挪威、美国、加拿大、韩国。这5个国家都有它们的特殊条件，新西兰、挪威、加拿大水电比重大，韩国核电比重大，美国电价中不含税(OECD成员国中只有美国和澳大利亚两国电价中不含税)，美国发电用能源价格低以及政府对电力工业的补贴等因素，这些是中国无法与之相比较的。

 

    生活电价与工业电价的比价

 

    OECD成员国生活电价一般都高于工业电价。OECD成员国生活电价与工业电价的比价有很大差别，比价最大的丹麦为3.55倍。多数国家生活电价都高于工业电价，但个别国家也有相等的，如意大利生活电价与工业电价相等，也有生活电价低于工业电价的，如墨西哥的生活电价低于工业电价，这在OECD成员国属于个别现象。OECD成员国的加权平均比价为1.42。中国生活电价低于工业电价，比价为0.80，不仅低于OECD加权平均比价1.42，甚至还低于墨西哥的比价0.81。我国工业电价低于OECD大多数国家，再加上比价极低，所以我国的生活电价处在严重偏低的水平。

 

 

    对于中国电价曾进行过两次讨论：第一次是2000年至2001年在研究新一轮电力体制改革时;第二次是2012年在研究实施阶梯电价时。

 

    第一次讨论认为我国电价偏高

 

    第一次讨论我国电价时，认为电价偏高。而世界银行1988年调查认为，发展中国家和传统社会主义国家电价大大低于成本，发展中国家的电价只相当于经济合作组织国家的50%，只相当于发展中国家合理电价水平的40%。

 

    当时我国电力体制改革的总目标提出：“降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展”。大家对中国电力工业引入竞争性市场抱有很高期望，希望通过引入竞争机制能够提高效率，降低电价。其中几个专家提出的有代表性的意见是：“电业改革，降价为先”。他们认为，打破垄断，引入竞争，开放电力市场，是降低电价必不可少的重要途径。且根据中国当前国情，不允许像美国那样，经过10年改革使用户电费下降30%;在严峻的国内外市场竞争形势下，要求中国电业在三五年(“入世”准备期)间使用户电费下降40%，使工业用电平均电价达到或接近美国1996年水平[0.38元/(kW/h)]。

 

    他们提出了中国电价应降价的依据：一是美国电力体制改革10年降价30%。但实际情况是美国在改革前提价25%的基础上降价30%。后来美国在总结10年改革经验时认为，政府在电力体制改革时给予电力工业化降税、降低发电燃料费用的基础上，并没有达到应有的降价幅度。二是用美国1996年电价水平与中国电价水平比较而得出的结论。其实每个国家的电力工业政策是不同的，电力成本的构成有很大差别，有许多不可比的条件。比如，美国电价中不含税，中国电价是含税的;美国发电用能源价格低，石油、燃气、煤炭的价格都很低(天然气价格是中国的1/3，日本的1/6)。其实市场经济的国家最近二三十年由于能源价格不断上升，电价(指当年价)也是不断上升的，局部年份的降价是稀有的。美国1978年为4.3美分/(kW/h)，1995年上升为8.4美分/(kW/h)，2000年降到8.2美分/(kW/h)，到2011年已上升到11.8美分/(kW/h)，差不多是1978年的1.7倍，与2000年比上涨了40%。也就是说，对于电价严重偏低的发展中国家、传统计划经济国家想通过引入竞争机制把电价降下来是不现实的，要求中国通过电力体制改革降价40%是做不到的。从2002年开始的新一轮电力体制改革由于电价上升不到位，发电企业连年亏损，资产负债率急剧上升到85%的高位，说明发展中国家通过电力体制改革，走市场化道路，电价是应当上升的。

 

 

    第二次讨论是2012年研究实施阶梯电价解决电价偏低问题。2008年曾提出酝酿我国居民生活用电实施阶梯电价的问题。国家发改委2009年在介绍“阶梯电价”时指出：“我国居民电价严重偏低，居民用电一般位于电网供电最终端，电压等级最低，且主要集中在电力系统高峰时段用电，因而其供电成本是最高的。国外居民电价一般是工业电价的1.5~2倍，价格水平折合人民币为1~1.5元/(kW?h)，而我国长期对居民电价实行低价政策，据统计，2008年全国居民用电平均价格为0.5元/(kW?h)左右，既低于工业电价，也低于平均电价。居民电价偏低，不利于合理反映电力资源稀缺程度，还会加重工业和商业企业的用电负担，影响我国经济竞争力。”由此决定实行阶梯电价，以解决居民用电价格偏低的问题。

 

    2010年国家发改委向社会公开征求居民生活用电实行阶梯电价意见时指出，实行阶梯电价是为了建立3个方面的机制：一是合理电价机制。我国居民电价低于工业电价，导致各类用户之间的交叉补贴，实行阶梯电价有利于改善我国电价结构。二是公平负担用电机制。居民电价低于供电成本，造成用电越多的居民用户享受的补贴越多，用电量越少的用户享受的补贴越少。通过实行居民阶梯电价政策，可以考虑不同用户的承受能力，既保证大多数居民电价保持基本稳定，又能促使用电量多的居民用户多负担电费，建立合理的公平负担机制。三是促进节能减排机制。这就是说，在居民用户中实行阶梯电价就是为了扭转我国居民电价长期偏低的局面，在保持贫困户低电价的条件下，逐步提高居民用户的电价。

 

    在2011年国家采取综合措施调控煤炭和电力价格时，国家发改委认为我国电价的基本状况是：2010年我国工业电价在世界上处于中等偏下水平，我国居民电价远低于国外。2010年我国工业电价平均水平为0.58元/(kW/h)。据统计，同期美国、日本等26个国家和地区的平均电价为0.120美元/(kW/h)，我国工业电价约为上述国家平均值的72%；分地区比较，我国工业电价为欧洲国家平均水平的70%，为日本的56%，但比韩国、美国工业电价高，分别为韩国的132%，美国的127%(美国电价内未计入税金)。2010年我国居民平均电价为0.510元/(kW/h)。据统计，26个国家和地区居民电价与工业电价比价约为1.61，而我国只有0.83，工业电价承担了部分对居民电价的交叉补贴。我国居民电价仅为丹麦的20%，意大利的27%，日本的30%，比韩国、美国的居民电价都低，仅为韩国的68%、美国的61%。这些说明，中国的工业电价、居民电价与国外比是严重偏低的。

 

    为改变我国居民电价严重偏低的问题，我国自2008年开始研究阶梯电价，2010年10月开始征求意见，到2011年11月形成并下发了《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》，2012年上半年召开听证会，准备在2012年上半年开始试行。可是就在2012年5月前后，媒体爆料山东民营魏桥集团无论是工商电价还是居民电价都比国家电网低1/3以上[2]。从而引起社会巨大反响，对国家发改委关于我国居民用电电价偏低的说法直接产生冲突。其实魏桥集团向外供电并不是市场经济行为，也不是市场竞争的结果，而是属于福利电(对集团公司家属)、权力电、关系电。这类优惠电价在计划经济年代和改革开放初期的农村供电中比比皆是，甚至还有霸王电。

 

 

    其实我国目前电价严重偏低是一个不难认识的问题，两次电价的争论也没有搞清楚青红皂白，但从以下事例可看出我国电价严重偏低。

 

    ①国外电力投资商撤离中国电力工业。20世纪80年代国外的电力投资商进入中国，投资中国的电力工业，由于我国电价偏低，达不到应有的回报，国外电力投资商纷纷撤离，现在除了极少数保证一定回报率的电厂外，其余已全部撤离。

 

    ②民营电力投资商撤离中国电力工业。在改革开放初期，电力工业实行还本付息定价，民营企业投资火电、热电和水电。新一轮电力体制改革后实行标杆电价，特别是后来煤炭涨价，煤电企业普遍亏损，民营电力投资商逐渐撤离。

 

    ③五大电力集团的燃煤发电企业严重亏损。五大电力集团是我国发电工业的主体，它们的主业是发电，不能像外商和民企那样退出电力工业，由于电价偏低结果造成煤电企业普遍亏损，有的煤电企业已经资不抵债，五大电力集团的资产负债率已超过85%的高位。

 

    ④煤电新增装机容量不断减少。从电源结构来讲，要增加核电、水电、风电、太阳能等非化石能源发电比重，但要依靠煤电配合调节，进行调峰并提供辅助服务，如果煤电容量不足就会造成弃水电、弃风电甚至弃太阳能发电。最近几年煤电新增装机容量连续减少，与煤电上网电价低、煤电亏损有很大关系。煤电新增装机容量不断减少，最终将会造成缺电的严重后果。

 

    ⑤影响民间投资进入电力行业。国务院一直主张民间资本进入电力等能源领域，国务院于2010年发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，但是严重偏低的电价使民间资本难以进入。国家发改委认识到电力价格合理化是民间资本进入电力行业的前提条件，为了贯彻国务院指示，于2012年发布了《国家发展改革委关于利用价格杠杆和引导民间投资发展的实施意见》。这个意见的第一条是深化资源性产品价格改革，促进民间资本在资源领域投资发展，其中第一款是继续推进电力价格市场化改革，提出竞价上网、用户直购、协商定价等。其实只要现行的低电价不改变，竞价上网、用户直购和协商定价都是办不到的。

 

    由此可见，中国目前的电价是严重偏低的，中国的电力工业由于长期维持低电价，已经使电力行业从过去既无内债、又无外债而陷入了高负债和部分企业资不抵债的境地。电价改革之所以成为电力体制改革的拦路虎，关键在于认为居民用户和企业承受不了较高的电价。实际上除贫困户之外，我国一般工薪阶层并不存在这个问题，因为自改革开放以来，工资水平上涨了几十倍甚至几百倍，而电价只上涨了三四倍，电费在收入中的比重是下降的。目前我国电价改革的条件是具备的，加快电价的市场化改革势在必行。（原能源部政策法规司 朱成章）