2012年，正值中国有电130年，也是2002年新一轮电力体制改革的第10个年头。业界对电改的成与败给出了不同的评判，观点莫衷一是。那么，到底该如何客观评价这场耗时10年的电力体制改革？接下去改革将如何继续走下去？《能源》杂志记者为此专访了中国电力企业联合会党组书记、常务副理事长孙玉才，希望能从一个更为客观的角度来解读这场改革。

    改革成与败

    记者：从整体上，如何看待这十年的电力改革？您认为评价电力体制改革成败的标准是什么？

孙玉才：我对十年电力改革结果的评价是，电力体制改革的主要目标部分实现，一些深层次的体制机制矛盾尚未有效解决。

   十年来，电力改革取得了重要进展。一是实现厂网分开、主辅分离；二是初步建立电力市场监管体系；三是明确了电价改革思路，出台了一些重要的电价政策；四是电力市场建设进行了一些试点，如开展了区域电网竞价上网试点和大用户直接交易试点。但是，一些深层次的体制机制矛盾尚未有效解决。一是电力法律法规建设滞后；二是电力统一规划机制不健全；三是科学电价形成机制尚未建立；四是电力行政管理体制并没有完全理顺。

    关于评价改革成败的标准问题，我认为实践是检验真理的唯一标准。根据电力工业的性质，评价电力改革成功与否，必须站在全社会和全行业的角度来看，要看是否有利于满足国民经济发展和人民生活科学合理的用电需求，要看是否有利于提高电力安全保障能力，要看是否有利于高效、清洁促进电力工业健康可持续发展。从十年改革的结果看，我国电力工业快速发展，质量不断提高，基本满足了经济社会发展对电力的需求，我国电力工业总体上达到了世界先进水平，改革总体上取得了积极的效果。

    但当今电力行业发展中也确实存在一些问题，比如煤电矛盾长期得不到解决、可再生能源发电发展无序竞争、厂网建设发展不协调等，产生这些问题的根源既有管理体制不适应的原因，也有政策措施不到位的原因，这些都是下一步电力体制改革需要着重解决的地方。另外，对于改革不能简单地以成与败来评价，改革是一个循序渐进的过程，是不断总结经验、不断前进的过程。

    记者：关于输配电现在有两种观点，一种是提倡分开，一种是输配一体化，您怎么看，什么样的机制才能保证用户利益最大化？

    孙玉才：首先，在世界范围内，输配电管理体制并没有统一的模式，不能简单讲分开好或者是一体化就好，要看世界各国的具体国情。世界各国在推进电力体制改革过程中，对输配电管理体制均采取了不同的方式。既有发、输、配、售电垂直一体化模式，也有各环节完全拆分模式；更普遍的是采取发、输、配、售电某些环节独立、其余环节一体化的模式。
 

    我国仍然处在工业化阶段，发展仍然是首要任务，从我国目前的国情和电力行业实际看，保持输配一体化是合理选择。一是保持输配电网一体化，有利于推进电力发展方式的转变，有利于加强电力统一规划，统筹安排输配电网投资建设，有利于促进电力结构调整和布局优化，实现各级电网协调发展。二是输配一体化，可以使输配电网集约共享设备、设施、技术、人力等资源，提高专业化运营效率和规模效益。三是可以有效减少输配电网由于信息隔断、技术水平差异、工作流程差异等造成的系统性风险。四是有利于统筹解决西部、北部大型电源基地电力送出和东中部负荷地区电力供应等问题，确保电力送得出、落得下、用得上。五是随着分布式电源、微电网等新技术、新设备的快速发展应用，传统电网特别是配电网的专有属性和功能定位正在发生革命性改变，配电网的“双向”输送功能更加明显，在保持输配一体化情况下，更有利于发挥电网资源配置平台的作用。

    记者：中电联曾提出将支持五大发电集团适度发展多元化，如何界定多元化的范畴？这一项在电力体制改革中起到什么作用？

    孙玉才：五大发电集团现在的多元化发展，主要是坚持以电为主，围绕主业，向相关领域拓展，打造综合性能源集团。国资委对五大发电集团有一系列明确的文件要求，例如企业的规划、投资等都必须符合国资委对其主业的定位和发展要求。如果企业一些重大投资没有列入它的战略规划，则需要得到国资委和相关政府部门予以批准。目前集团的战略规划，总体上是符合国资委相关规定的。

    五大发电集团的多元化发展在一定程度上，是电力体制改革特别是电价改革不到位引起的。现在来看，五大发电集团的发电业务依然占绝大多数的份额，按照资产布局来看，发电占83%左右，多元化占14.5%；从营业额来看，电力类业务占77%，多元化占13%。以电为主的特征并没有改变，要继续走下去的话，我认为政府应该要有一个明确的态度，比如说怎么衡量以电为主、产业应该怎么协调等，都应该有一个指导方案。

   五大发电集团的亏损并不是企业自身的经营产生的，而是政策性亏损，国资委对五大发电集团的考核机制应该根据实际情况适当调整。我们建议国资委统筹考虑在电价改革不到位的情况下，为缓解中央发电集团发展电力主业和实现国有资产保值增值的矛盾，研究建立适应发电集团发展环境和发展任务的考核机制。这样做，有利于调动和保护发电集团的工作积极性和经营业务能力的提升。

      

    下一步如何改

    记者：政企分开、厂网分开之后，电力体制改革进展就不如以前迅速了，未来是否还会继续沿着最初的设计走下去？

    孙玉才：电力体制改革不能脱离国家整体改革的大背景。改革进入深水区之后，原有弊端和新出现的情况交织在一起，改革形势更加复杂。衡量改革成功与否的标准决不能是速度。对于电力行业来讲，2002年改革之后，生产力得到提升，电力行业有力支撑了国民经济快速发展的需要，发电量、电网规模都上升到世界第一位，电力装机规模将在一两年内与美国持平，电力科技水平、供电可靠性、设备制造能力世界领先，电力改革已经取得明显的阶段性效果。

    至于下一步的改革，从战略上讲，改革的大趋势是不变的。从战术上讲，改革的具体细节问题要根据形势的变化具体问题具体分析。改革应与时俱进，改革的内容要根据经济发展的需要重新审视。电力改革要与其他领域配套改革相衔接，电力改革孤军深入，很难达到预期效果。

    记者：电改绕不过电价改革这一关，作为重要环节，这几年针对电价也进行了一些改革，您认为电价继续改革的话应该沿着什么方向改革？

    孙玉才：电价改革必然会持续进行。电价改革是电力体制改革的关键环节。因为电价关系电力企业和用户的利益，也关系电力行业和企业的长远发展。只有建立既反映公用事业性质、又体现成本效益原则和市场供求关系的电价政策，保障企业合理的投资回报，有效引导电力投资和消费，才能起到调节电力供求关系，保障电力安全，实现资源优化配置和电力行业长期发展。

    由于电力属于涉及国计民生的基础产业，电价变化影响方方面面，在近年来经济持续快速增长、煤炭等一次能源资源价格持续上涨的过程中，电价调整长期滞后，在一定意义上讲，电价已成为政府调控经济的手段，并没有真正反映其应有的价值。

    电价改革是一种必然趋势，但不能一蹴而就，需要一个过程。下一步的改革，关键是要从机制上加快改革，逐步形成能充分反映资源稀缺程度和环境成本的价格机制。加快建立独立的输配电价形成机制，形成科学合理的输配电价。构建由上网电价、输配电价顺加形成的销售电价机制。在过渡期，应当进一步完善煤电价格联动机制，培育大型煤炭储销中心，建立权威性的煤炭价格指数，根据煤炭价格指数涨落同步调整上网电价、销售电价。

    记者：有评价认为，电力体制改革，只改了国家电力公司的“体”，而未动政府部门行政垄断的“制”，您如何看待这一评价？

    孙玉才：行业行政管理体制改革滞后，确实是当前电力体制改革需要面对的一个重要问题。2002年改革至今，电力行业多头管理、政出多门、缺乏协调现象严重，政府部门之间也存在“越位”、“错位”现象。行业规划、投资、价格、质量监管也分散在不同部门。政府部门有些行政审批环节过多,审批程序和条件不透明，随意性大。重项目、轻规划，重微观、轻宏观，对企业经营管理干预过多、过细,使其不能成为真正的市场竞争主体，项目核准制与审批制没有明显改进。行业协会在促进行业发展中的功能和作用没有得到充分发挥。

    要解决这些问题，就需要深化行政体制改革。要强化有关政府部门在电力发展和产业政策之间的协调，制定明确的行业发展规划及配套措施。

    重点明晰行政管理、电力监管、行业协会等各方面职能，充分发挥行业自律功能。